2009 – COP15 i Köpenhamn
Långt innan mötet i Köpenhamn började stod det klart att knäckfrågorna inte skulle kunna lösas i tid för att en överenskommelse skulle kunna nås i Köpenhamn.
Det sista året av förberedelser inför klimatmötet i Köpenhamn 7-19 december 2009 (COP15) kännetecknades framför allt av svårigheter att nå konsensus kring en rad nyckelfrågor. Redan långt innan förhandlingsrundan i Köpenhamn började avvek processen från den färdplan som antogs vid mötet på Bali.
Processen kring ett helt nytt avtal direkt under FN:s klimatkonvention syftade framför allt till att reglera utsläpp som inte hanterades under Kyotoprotokollet. Siktet var därmed inställt på utsläpp från USA, som vägrat ratificera Kyotoprotokollet, samt utvecklingsländer som Kina, Indien, Brasilien och Sydafrika vilka inte har några åtaganden om utsläppsminskningar under protokollet. Ju närmare december förhandlingarna kröp desto tydligare blev det att knäckfrågorna knappast skulle kunna lösas i tid för att en överenskommelse skulle kunna nås i Köpenhamn. Bland annat hade USA och Kina svårt att komma överens. USA ville ha mätbara och rapporterbara åtaganden i utvecklingsländerna medan de senare, med Kina i spetsen, krävde ett tydligare rapporteringssystem för övervakning av tekniköverföring och finansiella bidrag.
Trög process
Förhandlingarna under klimatkonventionen skulle också innehålla en ny, långsiktig och gemensam vision. Inte minst skulle denna etablera ett globalt tak för utsläpp. I den frågan hade de lågt liggande önationerna betydligt högre ambitionsnivå än t.ex. EU, Australien, Nya Zeeland, Japan och framför allt Nordamerika. Deras önskan om en höjd ambitionsnivå motiverades inte minst av önationernas utsatthet för existerande och framtida klimatförändringar med bland annat stigande havsnivåer som följd, understruken av FN:s klimatpanel IPCC:s fjärde bedömningsrapport 2007 samt den forskning som bedrevs därefter.
Även förhandlingsprocessen om en ny åtagandeperiod under Kyotoprotokollet gick trögt. Enligt färdplanen från Bali skulle detta förhandlingsspår nå två stora hållpunkter inför Köpenhamn: ett gemensamt åtagande för utsläppsminskningar i den industrialiserade världen liksom individuella åtaganden för att uppfylla förpliktelsen. Bakslag i båda dessa frågor ledde bland annat till att de afrikanska staterna ställde ett gemensamt ultimatum under sista förhandlingsrundan inför Köpenhamn: om inte den industrialiserade världen levererade åskådliga och tillräckliga siffror skulle förhandlingsprocessen bryta samman.
Spelet om klimatet
Inför mötet i Köpenhamn var det därför relativt tydligt för de flesta initierade att mötet varken skulle kunna leverera en ny åtagandeperiod under Kyotoprotokollet eller ett nytt avtal under klimatkonventionen. Att våga antyda detta blev emellertid förknippat med politiskt självmord. Det betydde dock inte att förhandlingarna helt hade gått i stå. Vid tiden för Köpenhamn hade överläggningarna under Kyotospåret officiellt pågått i fyra år respektive i två år under konventionsspåret. Under den tiden hade en rad revolutionerande genombrott nåtts, inte minst att utvecklingsländerna för första gången gått med på att diskutera egna utsläppsmål. Dessa skulle visserligen vara självpåtagna men också mätbara samt rapporterbara och på så vis tydligt bidra till de önskvärda globala utsläppsminskningarna. Även inför och under förhandlingarna i Köpenhamn gjordes en rad framsteg bland annat rörande avskogning och tekniköverföring.
Det såg alltså ut som mötet i Köpenhamn skulle misslyckas med att implementera färdplanen från Bali. Men samtidigt såg det ut att kunna bli ett viktigt arbetsmöte på väg mot ett avtal. Det var dock knappast i linje med de förväntningar som målats upp i civilsamhället och av media.
För att möta dessa förväntningar bildades därför en inofficiell förhandlingsgrupp, den så kallade "ordförandens vänner". Det sägs att denna grupp initierades av mötesordföranden under den andra förhandlingsveckan, Danmarks statsminister Lars Lökke Rasmussen, i samråd med Tysklands förbundskansler Angela Merkel och USA:s president Barack Obama. Syftet var att komma fram till en slags politisk ambition med vida ramar inför framtida förhandlingar, alltså inte ett juridiskt bindande dokument utan ett "politiskt bindande" avtal för att mötet skulle kunna leverera något överhuvudtaget. Sådana små och effektiva men exklusiva grupper har med framgång prövats under tidigare klimatförhandlingar, t.ex. inför FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro då klimatkonventionen öppnades för underskrift. Men processen var då betydligt mindre känslig och komplex samt mer transparent.
Exklusiv grupp
Den vid sidan om förhandlingen utsedda gruppen "ordförandens vänner" hade inte något officiellt förhandlingsmandat vare sig under Kyoto- eller konventionsspåret. Istället bjöds ett 30-tal nyckelländer in för att förhandla vad som skulle komma att kallas "Köpenhamnsackordet" . När Köpenhamnsackordet slutligen presenterades för den betydligt bredare, beslutsfattande partskonferensen, bestående av representanter för närmare 200 länder, var det framförallt processen som kom att sticka i ögonen på en rad parter till konventionen. Tongivande i denna kör var Venezuela, Sudan och Bolivia, men det har senare visat sig att deras kritik hade en betydligt bredare uppslutning.
Köpenhamnsackordet satte bland annat upp ett mål för att hålla den globala temperaturökningen under två grader, med möjlighet till revision om IPCC:s femte rapport (slutdatum satt till 2015) levererar nya fakta som pekar på behovet av ett ambitiösare mål. Dessutom innehöll Köpenhamnsackordet löften om kortsiktiga finansiella bidrag på 10 miljarder dollar per år mellan 2010 och 2012 liksom en ambition att generera 100 miljarder dollar per år från och med 2020. Ackordet accepterades dock aldrig i plenum. I stället förnyades de officiella förhandlingsmandaten, denna gång med sikte på Cancún i Mexiko i slutet av 2010.
Efter Köpenhamn
Efter mötet i Köpenhamn och inför nästa stora möte med de beslutsfattande partskonferenserna under klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, i Cancún i december 2010, hölls fyra officiella förhandlingsrundor. Dessa förhandlingsrundor kom att präglas av uppfattningar kring innehållet i samt processen runt Köpenhamnsackordet. Ackordet uppfattades bland många som ett försök att sätta Kyotoprotokollet ur spel och i stället fokusera förhandlingarna på ett enda allomfattande nytt avtal. Dessutom kom processen kring ackordet att uppfattas som icke transparent och orättvis. De första två förhandlingsrundorna gick därför åt till att kompromissa mellan de stater som ville att innehållet i Köpenhamnsackordet skulle få officiell status (inte minst USA) och de som ansåg att detta riskerade att legitimera en orättvis process och möjliggöra att texter skulle tas utan konsensus (många utvecklingsländer).
Resultatet från dessa båda förhandlingsrundor blev att stater fick möjlighet att skicka in nya underlag till förhandlingarna. De nästkommande två mötena präglades därför av att ny text lades till gamla kompromisser. Med några få undantag, som frågan om skogsbruk och markanvändning i industriländerna (under Kyoto), så fullkomligen exploderade förhandlingstexterna. När vissa stater lyfte in delar av Köpenhamnsackordet lade andra till sina specifika perspektiv, och tidigare med möda nådda kompromisser revs upp. Detta ledde åter till diskussioner kring processfrågor snarare än innehåll. Köpenhamns eftermäle, en avsaknad av tilltro i processen, kom därför att prägla 2010.
För att markera att organisationen FN är kapabel till handling och för att underlätta processen mot nya beslut och eventuellt till och med nya avtal i Sydafrika 2011 planerades omsider att fokus för Cancún skulle ligga på ett "balanserat paket" av en rad beslut i viktiga konvergensfrågor. Förhandlarna var dock oense om exakt vad detta paket skulle innehålla för att i tillräcklig hög grad tillfredsställa samtliga förhandlingsparter.
Uppdaterad 8 december 2010 Publicerad 8 december 2010
Kalender
-
C-kurs i New York
9 jun - 14 junOBS: KURSEN ÄR FULLBOKAD!!!
Vill du besöka olika FN-organ, diskutera med FN-tjänstemän och träffa organisationer som dagligen lobbar inom FN-systemet? Följ med på vår spännande C-kurs med fred, nedrustning och säkerhet som tema. Hur arbetar man t.ex med fredsfrämjande insatser, genusfrågor i fredsprocesser och arbetet mot klusterbomber, minor och internationell vapenhandel? Missa inte chansen att på plats lära dig mer om FN i praktiken!
