2010 – COP16 i Cancún
Beslut i Cancún ökar oddsen för COP17 i Sydafrika 2011.
Med Köpenhamn i minne skiftade fokus för Cancún. Det tidigare så välkända klimatförhandlingsmantrat "inget är beslutat förrän allt är beslutat" löd istället "inget är beslutat förrän något är beslutat". Vad detta något skulle vara var dock svårt att utröna. Sakfrågekonflikterna från Köpenhamn låg kvar och kompromissviljan under året som gått hade präglats av att vara väldigt låg. För att USA ska ta på sig åtaganden kräver de internationellt mätbara och rapporterbara utsläppsminskningar från de största utvecklingsländerna. För att Kina ska anta sådana frivilliga åtaganden kräver de att den sedan länge utlovade, men sparsamt levererade, överföringen av teknik och pengar, ska börja flöda. Dessutom vill Kina att dessa flöden ska mätas och rapporteras i en internationell process.
Önationerna vill ha striktare åtaganden medan många stora utsläppare som Japan, Kanada, Australien, Ryssland och USA föredrar ett system med en global målsättning till vilken stater sedan bidrar efter förmåga. Dessa länder föredrar också att ett enda nytt avtal ersätter Kyoto och undviker envist att göra utfästelser om utsläppsminskningar under protokollet. De afrikanska länderna å sin sida vill behålla Kyotoprotokollet med motiveringen att det är den enda skarpa internationella lagstiftning som i dagsläget existerar. Utan protokollet, menar de, återstår inget utom en av USA:s inrikespolitiska läge lamslagen process kring ett nytt, vagt avtal. Åsikterna om den bästa eller rätta vägen framåt är många och väldigt spretiga.
Två förhandlingsspår
Med denna utgångspunkt inleddes förhandlingarna i Cancún väldigt trevande. Å andra sidan är detta något som kännetecknar de flesta klimatförhandlingsrundorna. Överraskande nog visade sig alla parter betydligt mer förhandlingsvilliga i Cancún än tidigare under året. Det mexikanska ordförandeskapet hade jobbat mycket intensivt med att förtydliga förhandlingsprocessen och göra alla informella förhandlingsgrupper tillgängliga för samtliga förhandlingsparter. De lyckades också skapa ett gemensamt forum mellan de två förhandlingsspåren för att diskutera överlappande frågor. Under hela tidigare delen av 2010 var ett sådant forum omöjligt att skapa eftersom det riskerade att tolkas som att Kyotospåret kunde eller skulle slås ihop med konventionsspåret.
Med tanke på att Köpenhamnsackordet kommit att tolkas som just ett sådant försök till sammanslagning hade ett gemensamt forum blivit en infekterad fråga. Under Cancún var det dock en viktig pusselbit för att föra förhandlingar om utsläppsminskningar och var Köpenhamnsutfästelserna ska skrivas in framåt, frågor som rört sig väldigt sakta de senaste två åren. Under mexikansk ledning ökade därför förhandlingstempot markant. Tilltron mellan förhandlarna verkade också tillta, även om konflikterna kring sakfrågan skapade en hel del bistra miner. Vid konferensens slutskede hade emellertid en hel rad kompromisser hittats. Cancún lyckades därför ganska väl med att lägga grunden för förhandlingsprocessens kommande år, både vad gäller sakinnehåll och processteknik.
Väntade och mindre väntade beslut
Att hitta tillbaka till processen hade varit ett rejält framsteg i sig. Men Cancún levererade som sagt en hel del sakinnehåll. Bland de frågor som kompromissats fram kan nämnas några väntade men inte självklara beslut under konventionsspåret: hantering av avskogning och skogsvård i fattiga länder samt frågan om att inrätta en speciell klimatfond för finansiering av anpassning och utsläppsreducerande åtgärder, även detta i fattiga länder. Vid sidan av detta levererades också en väntad mekanism för tekniköverföring. Dessutom lyckades förhandlarna enas om en rad mindre väntade beslut, inte minst ett globalt tvågradersmål liksom att detta ska revideras allt eftersom kunskapen om farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet klarnar. Viktiga beslut, om än svävande, fattades även om anpassning. Ett ramverk för anpssningsåtgärder antogs. Dessutom beslutades om ett globalt register för att registrera utsläppsminskande åtgärder, också i utvecklingsländer. Mät- och rapporterbarhet av utsläppsminskningar i den rika världen, liksom av överföring av finansiella medel, rörde sig också framåt. Slutligen bör också nämnas att historiska utsläpp för första gången någonsin, under COP, tydligt kopplats till ett historiskt ansvar.
Kina kompromissar
Under Kyotospåret fattades mindre omfattande beslut. Men "nummergruppen", som har till uppgift att förbereda beslut om vilka åtaganden länder som ratificerat Kyotoprotokollet ska vidta, lyckades kompromissa fram ett lagligt bindande basår gentemot vilket utsläppsminskningar ska mätas (1990). Dessutom togs en rad viktiga beslut om hur markanvändning och skogsbruk ska beräknas och redovisas, vilket kommer att underlätta förhandlingsprocessen kring kvantifiering av utsläppsminskningar under det kommande året. Viktigt är också att Kyotospåret noterat att den rika världens gemensamma utsläpp behöver minska till 2020 med 25-40 % under 1990 års nivåer. Om detta ses i kontexten av ett globalt tvågradersmål måste det anses som en stor kompromiss av Kina. Att skriva in ett globalt mål och sedan specificera de rika ländernas bidrag till detta innebär nämligen att de fattiga länderna implicit måste göra resten för att nå målet.
En stor anledning till att Kina pekats ut som obstruktör i Köpenhamn var just att de motsatte sig att denna ekvation skulle bli alltför orättvis. Detta eftersom Köpenhamn innebar ett globalt mål men också en väldigt låg ambition hos rika länder att möta denna, 12-17 % under 1990 års nivåer. Det skulle lämna en oproportionerligt stor uppgift till fattiga länder. Ambitionen i Cancún, om minskningar i stil med 25-40 %, är betydligt mer balanserad. Med detta i åtanke kommer 2011 bli väldigt intressant: hur ska tvågradersmålet specificeras i termer av koncentrationer av växthusgaser och vad kommer detta att betyda för vad som krävs av fattiga länder för att uppnå målet.
Var ska utfästelserna registreras?
FN:s klimatsekretariat hade också hoppats på att Cancún skulle kunna förankra utfästelserna om utsläppsminskningar från Köpenhamn i de olika officiella förhandlingsspåren. Detta komplicerades emellertid av att Japan gick ut väldigt hårt under sitt öppningsanförande. Att Japan vägrat förankra sina utfästelser från Köpenhamn under Kyotospåret har inte varit någon hemlighet. Men i Cancún sade de även att de skulle vägra att någon annan förankrade sina utfästelser under Kyoto. Resultatet blev att alla stater officiellt ska registrera sina utsläpp under ett av de permanenta rådgivande organen till partskonferenserna. En stor knäckfråga för 2011 blir därför var dessa utfästelser sedan ska tillåtas att registreras under de båda förhandlingsspåren. I ett större perspektiv handlar detta åter om huruvida processen i slutändan ska resultera i ett nytt bindande avtal där allas åtaganden är samlade eller om åtaganden under Kyotoprotokollet ska utökas parallellt med åtaganden för USA med flera under ett nytt avtal.
Det paket av beslut som antogs i Cancún var också försett med en viktig klausul: besluten ska inte föregå eller på något sätt försvåra diskussionen om ett nytt bindande avtal under konventionsspåret. Denna klausul ska garantera att de parter som kan komma att uppfatta en rad beslut som fullt tillräckliga inte blockerar fortsatta förhandlingar kring ett fullständigt avtal, vare sig under konventionen eller som tillägg till Kyotoprotokollet. En sådan situation skulle inte kunna accepteras av de parter som driver frågor vilka inte konkluderades i Cancún.
Bättre odds inför Sydafrika
Eftersom förhandlingsprocessen hittat tillbaka till ett mer konstruktivt kompromissande och en större tilltro mellan förhandlingsparterna så ökar oddsen markant att nå mer omfattande resultat i Sydafrika 2011. Möjligheten finns dock att vi kommer att få se en process av delbeslut under de kommande åren vilka i slutändan ersätter lagligt bindande avtal. Troligare, med tanke på besluten i Cancún, är kanske att framtiden kommer att leverera ett ramprotokoll vilket sedan fylls med innehåll genom beslut under de kommande åren. Beslut under partskonferenserna (klimatkonventionen och Kyotoprotokollet) är, till skillnad från avtal, endast vägledande. Andra konventioner har dock vandrat denna väg med relativt stor framgång, och den stora massan detaljer under Kyotoprotokollet är just beslut vilka i de allra flesta fall respekterats av protokollets medlemsparter.
Framgångarna i Cancún minskar också avsevärt risken att förhandlingsfokus kommer att skifta till mer exklusiva forum, likt G20. En sådan utveckling skulle antagligen leda till att klimatfrågan reducerades till en fråga om utsläppsminskningar och anpassningsfrågor. Frågor rörande rättvisa samt omställning mot en mer hållbar utveckling skulle lätt kunna komma bort om klimatfrågan hanterades inom G20. FN har nu visat att breda och förhållandevis demokratiska, multilaterala forum kan leverera i klimatfrågan, en framgång inte nog så viktig. Ingen skulle nog hävda att besluten i Cancún var "starka", och att de kan leverera de utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder som krävs för att hindra ytterligare samt ställa om till redan uppmätta klimatförändringar. Emellertid är besluten ett viktigt steg på den slingriga vägen mot nya avtal. Det är knappast troligt att dessa kan nås i Sydafrika, där 2011 års partskonferenser kommer att hållas. Men med siktet inställt på förhandlingar i Qatar eller Sydkorea 2012 kan besluten i Cancún förhoppningsvis materialiseras i bindande avtal.
Länkar
- Hemliga inspelningar från Köpenhamnsförhandlingarna. Publicerade av det tyska magasinet "Der Spiegel" med en av många tolkningar av vad som hände i de slutna förhandlingsrummen
- Vägledande beslut från Cancún gällande konventionsspåret
- Vägledande beslut från Cancún gällande Kyotospåret
Uppdaterad 17 december 2010 Publicerad 8 december 2010
Kalender
-
C-kurs i New York
9 jun - 14 junOBS: KURSEN ÄR FULLBOKAD!!!
Vill du besöka olika FN-organ, diskutera med FN-tjänstemän och träffa organisationer som dagligen lobbar inom FN-systemet? Följ med på vår spännande C-kurs med fred, nedrustning och säkerhet som tema. Hur arbetar man t.ex med fredsfrämjande insatser, genusfrågor i fredsprocesser och arbetet mot klusterbomber, minor och internationell vapenhandel? Missa inte chansen att på plats lära dig mer om FN i praktiken!
